תהליך הקביעה, הביצוע וההערכה של המדיניות הציבורית בכלל והמדיניות הלאומית בפרט הנו לרוב תהליך ארוך ומורכב מאד הכולל בתוכו מאות שחקנים החל מקבוצות אינטרס, מוסדות ממשלתיים וכלה בעיתונאים וקהיליית החוקרים. לכל אחד מן השחקנים הללו יש מטרות ותפיסות שבדרך כלל אינם תואמים את אלו של השחקנים האחרים. אי לכך, אנו כחוקרים צריכים לנתח ולפשט את המורכבות הזאת הקיימת בתהליך זה על מנת להבין איך דברים מתבצעים במגזר הציבורי והלאומי. המורכבות העצומה בתהליך קביעת המדיניות הציבורית, ביצועה והערכתה, יוצרת סדרה גדולה של בעיות, קשיים ואילוצים. המונח מדיניות ציבורית מורכב משני מושגים, שכל אחד מהם בנפרד הוא בעייתי. חיבורם אף מרחיב את הבעייתיות. דוגמא מייצגת לאי-הבהירות שיוצרת בעייתיות זאת היא הגדרתו של יחזקאל דרור(1966) את המדיניות הציבורית:
"קביעת מדיניות הציבור הרי היא תהליך דינאמי ומורכב עד מאוד. בתהליך זה נוטלים חלק מגוון של יחידות המרימות תרומות שונות. זהו תהליך הקובע החלטות בדבר קווי הנחיה לפעולה בעתיד במיוחד בשביל יחידות ממשלתיות. קווי הנחיה(או "מדיניות") אלה מיועדים פורמאלית להשיג את טובת הכלל על ידי אמצעים אופטימאליים".
מבדיקת משמעויותיה של ההגדרה מצטיירת תמונה די מעורפלת:
ההגדרה אינה מלמדת אותנו על ההבדל הייחודי בין מדיניות ציבורית, לבין קבלת החלטות ציבוריות או תכנון ציבורי, שהם מושגים שניתן להגדירם באותם מונחים.
למדיניות הציבורית יש ביטוי פורמאלי לא רק בפעילות הממשלתית. קיימים ארגונים רבים שאינם בהכרח בבעלות הממשלה ואשר להחלטותיהם, המתקבלות לעתים לא על דעת הממשלה אלא בניגוד לה, השלכות מרחיקות לכת על הציבור.
כדי לעקוף את הבעיה של ניסוח הגדרה מספקת למושג מדיניות ציבורית, נזהה את המרכיבים השונים שהיו חייבים להיכלל בהגדרה אילו יכולנו לנסחה. נטען כי מדיניות ציבורית היא מסוג המושגים שיש קושי רב בהגדרתם, ולכן נגדיר סדרה של מרכיבים או מאפיינים, שביחד יבהירו מהו מושג זה.
נאמר שכל מדיניות ציבורית חייבת לכלול את המרכיבים הבאים:
·        משפט מפורש של כוונה: כל מדיניות צריכה לכלול משפט המגדיר את כוונתה. משפט שכזה צריך לפרט את סדרת היעדים, שאותם מיועדת המדיניות להשיג או את הבעיות שאותן בכוונתה לפתור. המשפט חייב להגדיר את אוכלוסיית המטרה, שקובעי המדיניות שואפים להפעיל עליה את המדיניות ולהשפיע על רווחתה.
·        בחירה בסדרת פעולות: בדרך כלל יש כמה אפשרויות להשיג יעד. על קובעי המדיניות מוטלת החובה לבחור בקו הפעולה אשר יביא בתנאים רצויים למימוש היעד.
·        פירוט של מהלכים: המדיניות צריכה לפרט, לפי סדרם, את הצעדים שיינקטו כלפי אוכלוסיית המטרה כדי להשיג את היעד שהותווה.
·        תקציב:
התקציב מגביל את המדיניות. התקציב הוא כמות הכספים או המשאבים שקובעי המדיניות מוכנים להשקיע בתוכנית מסוימת והוא משקף את מידת שאיפתם להשיג את היעד. כל מדיניות מוגבלת על ידי עלותה. מדיניות ציבורית חייבת לכלול תקציב המגביל את היקפה ואת משך ביצועה.
·        יישום המדיניות: מדיניות ציבורית שאינה מבוצעת היא במקרה הטוב תרגיל עיוני מעניין שאין לו רלבאנטיות מעשית. מדיניות צריך להוציא אל הפועל באמצעות תהליך מלווה במנגנוני פיקוח, תיאום, בקרה וכדומה. מנגנונים אלה מיועדים לספק למבצעי המדיניות ידע ומשוב.
בהסתמך על ידע זה יוכלו המבצעים להעריך, אם הם מתקרבים להשגת היעדים, שהוצבו על ידי קובעי המדיניות או שהם מפגרים או סוטים מן התוכניות שנתקבלו(העבודה תתמקד במרכיב הזה של המדיניות הציבורית).
·        הצדקה:
מדיניות שלא ניתן להצדיקה תיחשב שרירותית או בלתי רצויה. לכן, על קובעי המדיניות ומבצעיה לספק לה בסיס, המעוגן בערכים חברתיים לגיטימיים ושניתן יהיה להגן עליו.
הצדקת המדיניות צריכה גם לחול על קביעת היעדים, על בחירת אוכלוסיית המטרה, על תפוקות המדיניות ועל המסגרת התקציבית וזמן הביצוע המתוכננים להשגת היעדים.
·        הערכה:
הערכה היא גורם מהותי במדיניות ציבורית. מרכיב זה כלול בכל היבט אפשרי של המושג, באופן ממוסד ומפורש או באופן בלתי פורמאלי ומובלע. ההערכה עשויה להכריע בין יעדים או בין אלטרנטיבות להשגתם. יש לה גם משקל בחישוביהם של מנסחי המדיניות את סיכוי התוכנית לקבל את אישור הדרג הפוליטי לביצוע. היא ממלאת תפקיד, במודע או שלא במודע, כאשר נאמדים הפערים בין הביצועים ליעדים וכדומה. חשוב שהערכה תכלול רעיון עיוני, המנסח את הקשר בין כוונות, תוכניות, ביצועים והישגים (דורון, 1986).
כיצד כל זה מתקשר לסוגיית יישום המדיניות הציבורית במדינת ישראל?
שירות המדינה בכלל ומשרדי הממשלה בפרט, נתפסו כתחום בעייתי מאז הקמת המדינה (כפיר, 1997).
בניגוד לתחומי פעילות אחרים של המנהל הציבורי אשר נתפסו כהישגיים וכבעלי מבנה ודפוסי ניהול הגיוניים(הביטחון, החקלאות, המדע ועוד), רווחה הדעה, כי המבנה הארגוני של משרדי הממשלה ושל שירות המדינה לא נתברכו לא בהישגיות ולא בהגיון רב.
מאז הקמת המדינה ועד עצם היום הזה, לא פסקה ההערכה הביקורתית על מבנה משרדי הממשלה, ונעשו ניסיונות חוזרים ונשנים להנהגת רפורמה ושינויים בתחום זה.
הרושם המקובל הוא כי התנאים המיוחדים והקשיים שליוו את הקמת המדינה(סערת מלחמת העצמאות, מגמות היצירה של תוהו ובוהו על ידי שלטונות המנדט, לחץ המשימות הקשות של קליטת המונים עולים והצורך לארגן מערך מורכב של רשות מבצעת יש מאין ועוד), הם שמנעו ודחקו גישה שיטתית והגיונית המעוגנת ביסודות של השגיות, ניטרליות פוליטית ומחשבה ניהולית מתקדמת בעיצוב מבנה המשרדים(כפיר, 1997). ואולם בחינה מדוקדקת של התהליכים אשר הביאו להתהוות משרדי הממשלה מפריכה רושם זה. לא הקשיים האובייקטיבים ולא הלחץ של המאורעות הדרמטיים הביאו לעיצוב הלקוי ולקשיי התפקוד של משרדי הממשלה, שהרי על אף הקשיים והבעיות החמורות שהישוב היהודי בארץ ישראל ניצב בפניהם ערב הקמת המדינה, הוקדשה מחשבה שיטתית רבה לתכנון משרדי הממשלה במדינה העצמאית ולעיצובם. פרי המחשבה והתכנון היה מבנה מוצע למשרדי ממשלה, המעוגן היטב בתכונות "הוובריאניות"(במובן החיובי של המושג) והעומד יפה במבחן של מחשבה מנהלית מודרנית. למעשה העיוותים במבנה משרדי הממשלה והליקויים בתפקודם נבעו ועדיין נובעים מאי-מימוש הלכה למעשה של המחשבות המגובשות ושל התוכניות המפורטות, ולא מהיעדרן או מאי-שלמותן. המבנה הארגוני של משרדי הממשלה הוא מרכיב חשוב המשפיע על יעילות המנהל הממשלתי. לצד מרכיב זה גם לאיכות הסגל המנהלי, לדפוסי הניהול, לשילוב ידע וטכנולוגיה קיימים וזמינים בתהליכי קביעת המדיניות וקבלת ההחלטות, לשיטות ניהול מתקדמות, ועוד, ניכרת השפעה רבה על טיב המנהל הממשלתי, והמבנה הארגוני הטוב ביותר אינו יכול לשמש תחליף להם.
מטרתה של עבודה זו היא לנסות להציג גישות ותיאוריות מצד בכירי החוקרים בעולם שניתחו את תהליך עשיית המדיניות הציבורית והלאומית ולבדוק מהם הקשיים והבעיות המונעות את יישומה של מדיניות ציבורית מסוימת ואת השגתן של מטרות ציבוריות ולאומיות. מאחר וקיימים קשיים ובעיות רבות בתהליך יישום המדיניות הציבורית, ואין ביכולתה של עבודה זו לכסות את כולם, אנו בחרנו להתמקד בהרחבה בשלוש בעיות ספציפיות, ולאחר מכן להציג בקצרה עוד שורה של קשיים ובעיות בעליי השפעה על תהליך יישום המדיניות הציבורית.