ניהול סביבתי חוצה גבולות בתנאי אי שוויוניות

תקציר העבודה

מבוא
גבולות מדיניים, ריבונות, מדינת הלאום ואלמנטים נוספים המגדירים גבולות בין שתי ישויות מדיניות הם מציאות חדשה יחסית בת כמה מאות שנים – מאז שלום ווסטפליה -1648. גבולות מדיניים אינם חופפים לגבולות שבין מערכות אקולוגיות שאינם חדים אלא הדרגתיים. עולם החי והצומח אינו מוגבל כידוע על ידי גבולות מדיניים. על עולם זה חלים חוקים פיסיקליים וביולוגיים השולטים בטבע. בטבע אין כמעט מערכות סגורות ומבודדות באופן הרמטי, ואם יש, הן ברוב המקרים קצרות ימים  (Odum, 1983). לאור זאת סביר להניח כי מפגעים סביבתיים יתנהגו באופן דומה ולא יתחשבו בתנועתם ובהשפעותיהם בגבולות מדיניים. זיהום אויר, למשל, לא יוכל להיות מוגבל למדינה אחת והדינמיקה של התפשטותו תהיה תלויה במשטר רוחות ובתופעות מטאורולוגיות אחרות. כך יתנהגו גם זיהום מים, חרקים עוקצים או קרינה אלקטרומגנטית.
עם עליית המודעות הסביבתית בעולם בעשורים האחרונים החלו מדינות לטפל במפגעים הסביבתיים שיוצרת פעילות האדם. כבר יותר מעשור הוחל גם בניהול מפגעים חוצי גבולות בין מדינות (Greene, 1997). ניהול מפגעים כגון אלה השתכלל בעיקר במערכות פדרטיביות כגון בגרמניה או בארצות הברית או במערכות דומות להן באופן הניהול, כגון במערכת האיחוד האירופי   (European Commission, 1999a). בבעיות גלובליות מנסות מדינות העולם לטפל במשותף מתחילת שנות ה-70. בעיות כגון אפקט החממה, גשם חומצי והרס שכבת האוזון הסטרטוספרי הנובעות כולן מזיהום אויר חוצה גבולות, ובמקביל בבעיות סביבתיות אזוריות כגון זיהום הים ונהרות בינלאומיים.
מדינות מתמודדות עם זיהום פנים מדינתי בדרכים שונות, כגון חקיקה סביבתית, שימוש בכלים כלכליים ופיתוח תשתיות מתאימות. לעומת זאת, מדינות מתקשות להתמודד עם בעיות סביבתיות חוצות גבולות. מחלוקות בין מדינות בנוגע לניהול מפגעים חוצי גבולות מתנהלות ומלובנות בין מדינות כל העת, לעתים נדירות הן נפתרות,  בדרך כלל על ידי חתימת הסכמים דו-צדדיים או רב צדדיים והקמת גופי ניהול כאלה או אחרים. בהסכמים מוגדרות חובותיה ומטלותיה של כל מדינה בפתרון המפגע הבין-גבולי. בספרות ניתן למצוא סקירות רבות על יישום הסכמים סביבתיים בין מדינות. הדעה הרווחת, המתבססת על ניתוח נתונים אמפיריים,  היא, שיש בעיה רחבת יריעה של יישום מעשי של הסכמים ואמנות שכאלה במדינות מפותחות ומתפתחות כאחד (O’Brien & Penna, 1997).
קושי נוסף מתעורר כאשר שתי המדינות השותפות להסכם שונות האחת מהשניה ביכולות הניהול הסביבתי שלהן ובאפשרויותיהן להשקיע משאבים בתכנון ובביצוע פתרונות סביבתיים סבירים למניעת המפגעים. פערים אלה נובעים מהבדלים ביכולות כלכליות של שתי המדינות, מקיומם או אי קיומם של חברה אזרחית וארגונים סביבתיים בעלי השפעה, מהבדלים בהיקף התשתית החוקתית הסביבתית, מהבדלים ברמת הטכנולוגיה, המחקר ורמת כוח האדם המקצועי הזמין בכל מדינה כמו גם מהבדלים באופי התרבותי של המדינות. להיקף הפערים בין שתי מדינות או יותר (להלן רמת אי השוויון), החותרות לניהול אפקטיבי של מפגעים משותפים – חוצי גבולות ביניהן, יש כפי הנראה משמעות רבה כמו גם למרכיבים אחרים הנובעים ממהות המפגעים ומרמת אי השוויון בין המדינות, כגון, רמת אי הוודאות, חומרת המפגעים, היחסים בין הצדדים ועוד. הסיבות לכך, המנגנונים המשפיעים על הניהול הסביבתי של מפגעים סביבתיים חוצי גבולות והגורמים המשפיעים על האפקטיביות של ניהול כגון זה, יעמדו במוקד המחקר.
השערת עקום קוזנץ הסביבתי (Environmental Kuznets Curve) (EKC) (Grosman &Krueger, 1995) טוענת כי איכות הסביבה נפגעת עם הצמיחה הכלכלית עד רמה מסוימת ואחר כך מתחילה להשתפר עם הצמיחה הכלכלית. כלומר, מרמת צמיחה כלכלית כלשהי ומעלה מצליחה המדינה לטפל ברמה סבירה בענייניה הסביבתיים. אכן, יש עדויות להפחתת מפגעים במדינות מפותחות (למשל EEA, 1999), ולכן ניתן לצפות שאם מתעוררת בעיה סביבתית חוצה גבולות בין שתי מדינות מפותחות תוכל כל אחת מיהן להתמודד עמה בשטחה שלה, וליישם הבנות עם שכנתה ברמה סבירה של הצלחה, לפחות בחלק מן המקרים. על פי אותה השערה וגם על פי עדויות אמפיריות צפוי כשל בטיפול מסוג זה בין שתי מדינות מתפתחות (Zylicz, 1991), לעומת זאת, לא ברור באיזו מידה ניתן לצפות להתמודדות יעילה עם בעיות סביבתיות חוצות גבולות במקרה של אי שוויון בין השותפות לאותה בעיה סביבתית. השאלה המרכזית, במקרה זה, היא מהם הגורמים המעודדים והמגבילים את יכולת ההתמודדות  עם מניעת מפגעים וטיפול בהם בתנאי אי שוויוניות בין הצדדים.
ניהול סביבתי חוצה גבולות מוגדר לצורך עבודה זאת כמכלול הפעולות המיועדות לטפל, לכוון, לשלוט ולפתור בעיות סביבתיות או להשפיע עליהן ולמנוע אותן, בשני צידי הגבול של שתי מדינות או יותר, מתוך מטרה לשפר את רווחתם ואיכות חייהם של אזרחים משני צידי הגבול.
לבחינת סוגיית הניהול הסביבתי חשיבות רבה בהתמודדות עם בעיות סביבתיות חוצות גבולות. שכן, לא נעשו עדיין עבודות מחקר המטפלות בשאלה זאת באספקט ייחודי זה. העבודות שנעשו נגעו רק בחלקה הקטן של הבעיה, בהיבט מצומצם או תוך התייחסות לאספקטים אחרים. יתרה מזאת, גם שאלות שבבסיסה של שאלה זאת נחקרו מעט יחסית. כגון, המשמעות הסביבתית של גבולות מדיניים או אחרים, ובהמשך לשאלה זאת, כיצד מנוהלים מפגעים סביבתיים חוצי גבולות בתנאי שוויון או תוך התעלמות מנושא השוויון.
במקומות רבים בעולם ניתן למצוא יחסים בין-מדינתיים בתחומי הסביבה, המאופיינים באי שוויון בולט בין השותפות. כך בין ארצות הברית למקסיקו, בין מערב אירופה למרכז אירופה ובין מערב אירופה למזרחה, בין דרום אפריקה לשכנותיה, בין ישראל לשכנותיה, בתוך האיחוד האירופי בין 12 המדינות העשירות ל-4
העניות יחסית (יוון, ספרד,פורטוגל ואירלנד) ועוד. לאור זאת, לחקר הגורמים המשפיעים על ניהול סביבתי בתנאי אי שוויוניות ואפיון הדרכים לעשותו אפקטיבי יותר, עשויה להיות גם תועלת יישומית.
מטרת העבודה היא בחינת ניהול סביבתי חוצה גבולות ב-3 מוקדים של מערכות לא שוויוניות בעולם, במגמה להציע מודל לניהול סביבתי בתנאים אלה בכלל, ולמערכת הישראלית פלשתינאית בפרט. המחקר יתמקד בהשלכות אי השוויוניות ביכולות לניהול סביבתי על דפוס ואפשרויות הניהול הסביבתי חוצה הגבולות. כלומר, בניהול סביבתי חוצה גבולות בין מדינות שפער היכולות הסביבתיות שלהן גדול ומשמעותי עד כדי הפרעה ממשית לניהול המפגעים ולשמירה על איכות הסביבה.
שאלת המחקר במוקד העבודה היא כיצד משפיעים כלי ניהול סביבתי שונים על אפקטיביות ניהול סביבתי חוצה גבולות בתנאי אי שוויוניות. המחקר יתמקד בניהול סביבתי החוצה גבולות מדיניים יבשתיים. הצורך לבחון את הניהול הסביבתי במקרה זה עולה מתוך ההכרה שאי השוויוניות בין הצדדים הוא אילוץ המחייב כפי הנראה אמצעים וכלים נוספים וייחודיים. בעיות אלה עולות גם בניהול סביבתי חוצה גבולות רב מדינתי כגון זה של אגן ימי או אגן נהר ששותפות בו מדינות בודדות ועד עשרות מדינות, ומצד שני במערכות קטנות ומקומיות, בין מדינות בתוך פדרציות, בין רשויות מקומיות בתוך מדינה,  ובין קהילות שונות בתוך אותה רשות מקומית. עבודה זאת לא תעסוק בסוג זה של ניהול סביבתי חוצה גבולות אך אפשר שמסקנות המחקר יהיו ישימות בחלקן גם על מערכות אלה, ואולי גם על יחסי צפון-דרום בתחום איכות הסביבה וענייני צדק סביבתי בכלל.