תוכן עניינים

1 .  מבוא 3          1.1- שאלת מחקר –..4
      1.2- השערת מחקר –4
2 .  פרק תיאורטי      2.1 –  הקדמה …6
     2.2 – סוגית 8
8
8
7
     2.3- הסוגיה המשפטית -8
     2.3- פרקטיקה 8
8
8
8
-…9
     2.3- המשטר החוזי –.10
3 .  השוואה בעולם      3.1 – ניו זילנד …12
     3.2- ארה"ב -.13
     3.3- יפן –..מנהל עסקים      3.4- צ'ילה -…מנהל עסקים
4 . פרק רקע
    4.1 –  התפתחות 8
8
8
–..משפטים     4.2 – התפתחות תמ"א 38 ..משפטים     4.3- חקיקה 8
8
*** לתמ"א –..16
    4.4- פרטי 8
8
***"א 38 17
5. ניתוח ודיון     5.1- הקדמה -.18
    5.2- ניתוח סוגית המשטר ..21
    6.3- ניתוח 8
8
8
***- אריאן 21
    6.3- ניתוח 8
8
8
**** ..22
    6.3- ניתוח האקטיביזם השיפוטי -..22

8 .
ביבליוגרפיה -.23
  י שראל, כמו בשאר העולם איננו יכולים להתעלם מרעידות אדמה שעלולות להכות בעולמנו בכל שנייה נתונה. ישראל, כשאר המדינות המפותחות למדו את נושא זה, ואת הניסיון "לחיות" עם הבאות ולנסות למזער נזקים עתידיים כאשר רעידת אדמה תבוא.
מיקומה הגיאוגרפי של ישראל אינו מטיב עימנו מכיוון שרוב רעידות האדמה מתקיימות בין הלוחות הטקטוניים. השבר הסורי- אפריקאי שמתחיל מצפון סוריה, דרך ישראל ועד לאפריקה. עובדה זאת מביאה את ישראל, בפרט חלקה המזרחי, להיות באזור סיכון גבוהה לרעידת אדמה. מהמוכרות שבהן בשנת 1837, רעידת אדמה שעוצמתה מ-5.75 עד 6.75 בסולם ריכטר. אלפי הרוגים. צפת וטבריה נהרסות. סדקים בסלעים, גלים עצומים בכנרת.  הנושא שאבחן בעבודה זו הינו ההיבט היישומי בתוכנית מתאר ארצית מספר 38, תוכנית חיזוק מבנים מפני רעידות אדמה. את אופן יישום התוכנית באופן שווה בכל חלקי המדינה, המרכז והפריפריה. עיקרי התוכנית שמעודדת בנייה לחיזוק מבנים שנבנו עד שנות ה-80 קוראת לקבלנים לבצע את הפרויקט ובתמורה לכך יקבלו זכות לבנות מספר דירות נוספות שאותם יוכלו למכור על מנת לכסות את מחירי העלות וכן גם להרוויח. כיוון שאין מחיר אחיד לכל הדירות בישראל יוצא כי הקבלנים מעדיפים לבצע פרויקטים בערים בהם ערך הנדל"ן גבוהה וכך יוצא שערי הפריפריה לא זוכות להגנה בפני רעידות אדמה.  מצורפת מפה להמחשה  ביצוע פרויקטים של תמ"א
3 8 על כל שלביהם. מפה המתארת את כמות הבנייה במרכז מול הפריפריה. מפת רעידות האדמה מאז שנת 1900 8
8
8
8
8
8
8
8
8
מבנה העבודה: מיד לאחר פרק המבוא אציג את הפרק התיאורטי שבו אפרט את המשתנה המחקרי על פיו מוצגת העבודה שהוא, כשלי משילות. כאמור, כשלי משילות הם אלו שעל פי השערתי מובילים לאי שוויון ביישום תמ"א 38. לאחר מכן, אציג את פרק הרקע לנושא. פרק נוסף יציג יישום והשוואה של תוכניות מסוג זה בעולם ('מדינות המערב'). לאחר פרקים אלו אגש לפרק המהותי בו אציג את הדיון הרחב על הנושא וכן ניתוח לנושא. ולבסוף סיכום ומסקנות. מקורות מידע: מקורות העבודה שילוו את עבודה זו רחבים, תחילה אנתח תוכן איכותני הכולל מחקרים ומאמרים בנושא תמ"א 38 ובנושא כשלי המשילות השונים. כמו כן, אבדוק ואציג חוקים ותקנות בנושא. בנוסף נושא תמ"א 38 מעסיק רבות את תושבי המדינה מה שיוצר סיקור רחב יחסית לנושא באתרי אינטרנט ייעודיים, כתבות ומדורים בעיתונים.
לצורך מידע טכני אתמך בכתבי עת מקצועיים בנושאי מקרקעין, אדריכלות וכדומה. לדוגמת כתב העת 'בנין ואדריכלות'. על פי השערת המחקר העומדת בראש עבודה זו, נושא כשלי המשילות יוביל את עבודה זו. סוגיית כשלי המשילות, הינה סוגיה רחבה. ואנסה להציגה את ההיבטים השונים.   כשלי המשילות במדינת ישראל, ע"פ חוקרים שונים, מתחילים במחצית השנייה של שנות ה-70. כזכור, עד שנים אלו 8
8
8
8
8
8
8
* לתקן את עיוותים אלו. יש הטוענים שמדינת ישראל הצליחה להתקיים במבנים אלו כבר למעלה מ60 שנים ואין צורך לזעזע את המערכת וכי הדבר יוביל לשיתוק גדול 8
8
8
8
8
8
8
8
**** הביקורת המרכזית על השיטה הנוכחית הינה שהשיטה מובילה להרכב מבוזר מאוד של הכנסת, שיטה המקשה על הקמת קואליציות יציבות ובכך נמנע קידום מדיניות אורכי טווח על פני קידום אינטרסים קצרי טווח שמטרתם המרכזית היא שרידות הקואליציה. במאמרה של ברק-ארז מציגה היא עובדה שקשורה בשיטת המשטר: "ייצוגיות, ייצוגיות יתר וייצוגיות חסרה. 8
8
8
8
8
** המרכיב העיקרי לכך הינו העדר מרכיב אזורי בשיטה. א.      שיטת חלוקת המנדטים- יחסית או רובית.
ב.      צורת ההצבעה: רשימה או אישית.
ג.        אזורי בחירה: ארצית או אזורית. ·         אחוז חסימה: משפיע על חלוקת המנדטים. א.      ייצוג – ייצוג אפקטיבי לכלל קבוצות האוכלוסייה והאזורים השונים בארץ ב.      יכולת משילות- על השיטה החדשה לאפשר לראש הממשלה את הכלים לניהול המדינה ללא תלות מחייבת בקיום הקואליציה  קידום אינטרסים ארוכי טווח על פני קצרי טווח. שני דגשים אלו כיום עומדים בניגודיות האחת לשנייה. מכיוון שייצוג יחסי מאפשר אכן התאמה של האוכלוסייה למפלגות. ואילו השיטה בה המנצח לוקח את כל הקולות תאפשר משילות אפקטיבית מדינת ישראל תצטרך למצוא את האיזון הראוי בין השניים. משפטי פאן נוסף שאליו ניתן להתייחס כמנציח את כשלי המשילות הינו מעמדו של בית המשפט בישראל.
עד שנות ה-80 8
8
8
8
ה  לפסול חוקים של הכנסת מכוח שני חוקי היסוד החדשים להלן: "המהפכה החקיקתית".
כלומר לבית המשפט  היתה היכולת לפקח על היבטים מקצועיים של החלטות המנהל הציבורי. לסיכום, ניתן להיווכח 8
8
8
8
8
*. יש שיטענו כי בית המשפט ממלאים תפקיד זה באופן יעיל אך אין לשכוח שאנשי המשפט אינם נבחרי העם ולכן מתעוררת בעיה בדבר.  לטענת אריאן במאמרו, מה בין אידיאולוגיה לפרקטיקה שלטונית וכפי שנרשם כבר, רבים חושבים שבעיות המשילות במדינה מתחילים ומסתיימים בשיטת השלטון. מדינות רבות שהובילו מהלכים אלו, ובניהן ישראל הבינו שפתרון משברי המשילות אינם יבאו רק מהחלפה שיטת השלטון ומהלך זה הינו רק פתרון חלקי, אם בכלל.  לדבריה של שרק מתוך מאמרה "חדר וחצי, הפינה הקטנה"  כשלי המדיניות אינם נובעים רק מפרספקטיבה אחת ועל כן, מאמרה של דניאלה שנקר שרק מציג טענה באשר ל"משטר החוזי לסיכום:
כשלי משילות הינם מגוון רחב של גורמים ואיננו יכולים להצביע על מאפיין אחד שיגרום לכשלי המשילות. יחד עם זאת ניתן להיווכח שכשלי המדינות בישראל החלו להופיע מראשית שנות ה-80 ומאז שלל גורמים החלו להעצים את כשלים אלו עד כדי שיתוק כמעט  מוחלט של המערכת.
כשלי המדינות המרכזיים נפרסים על פני שלושה תחומים מרכזים בולטים: דיני נפשות:  מלחמת לבנון השנייה, מערכת הכבאות- השריפה בכרמל, תאונות דרכים ועוד פרויקטים לאומיים:  הבדואים בנגב, הרכבת הקלה, נתב"ג 2000 וכדומה.
תשתיות חיוניות: משבר הדיור, חינוך, תשתיות תחבורה. כמוצג בפרק זה, פעילות רחבה של המדינה בכל המישורים ולדעתי, תחילה בשינוי שיטת המשטר יכולה בפרק זה אציג מספר השוואות בין תוכנית למיגון מבנים מפני רעידות אדמה ברחבי העולם, ההשוואה תעשה מבין המדיניות המערביות. 8
8
8
8
8
8
8
8
8
8
* ריכטר הביא ל
5 ,000 הרוגים ורעידת אדמה דומה שהתרחשה בארה"ב שנה לאחר מכן הובילה ל78 הרוגים. ניו זילנד: לפי חוק הבתים משנת 2004 כל הבתים החדשים חייבים לעמוד בסטנדרטיים הקבועים בקוד הבתים (Zealand Building Code) קוד העוסק בהיבטים השונים של חיזוק הבניין. חוק זה  מגדיר "בניינים שמועדים לסכנה בעת רעידת 8
8
8
8
8
8
* קווים אלו כוללים מספר של8
8
8
8
* סיוע בחיזוק המבנים אינו דבר גורף בניו זילנד מצד הממשלות אך חלק מהרשויות כן עושות כך.
בנוסף, כל רשות מחזיקה מידע על המבנים המסוכנים ומפרסמת את המידע בהתאם. ארה"ב-  בדברי אתייחס במיוחד למדינת קליפורניה, המדינה המאוכלת ביותר בארה"ב ,שמבין מדינות ארה"ב נמצאת ברמת הסיכון הכי גבוהה, את התוצאות של התוכניות השונות ניתן היה לראות באופן ממשי. בשנת 1989 פקדה את קליפורניה רעידת אדמה חזקה בדרגה של 6.9 שבה נהרגו "רק" 63 בני אדם.
בעוד שאת ארמניה פקדה רעידת אדמה באותה עוצמה ובה נהרגו כ
5 ,000 תושבים. יפן:
גם ביפן קיימת תוכנית לחיזוק מבנים אך קיימת בעיה לחקור את הנושא בגלל מיעוט החומר בשפות אנגלית או עברית. התוכנית העיקרית ביפן לחיזוק מבנים היא  דאגה לתמרץ את תושביה בחיזוק מבנים ע"י הנחה בארנונה למי שהוכיח כי חיזק את הבית שלו כנגד רעידת אדמה.
צ'ילה- הינה דוגמא למדינה, לא מערבית ללא מסוגלות להתמודד עם רעידות אדמה," כיום נעשות בצ'ילה פעולות לשיקום ולתיקון הנזקים שנגרמו ברעידת האדמה הגדולה שהתרחשה בשנת.2010 הוקם בסיס נתונים המבוסס על 8
8
8
8
*** לסיכום:
ניתן לראות שישראל אינה נמצאת כאחת מהמדינות המתפתחות וכי בישראל קיימת מודעות כשל שאר המדינות המפותחות בעולם, אך יחד עם זאת, תוכנית תמ"א 38 מפספסת את מטרתה העיקרית, "חיזוק מבנים שנמצאים בסיכון" וכך יוצא שהאזורים הפחות מסוכנים מקבלים את מירב "תשומת הלב" וערים כגון, טבריה, בית שאן ואילת לא זוכות לטיפול הראוי כי שהיה קורה אילולא חוקי קליפורניה היו תקפים גם בארצנו.  בפרק זה אציג את החוקים, נהלים ותקנות טרם תוכנית תמ"א 38, כלומר עד שנת 2005. ראשית המדינה ועד 1965- עד שנה זאת מדינת ישראל עוד פעלה על סמך חוק מנדטורי "פקודת בנין ערים- 1936"  פקודה המגדירה את אופי הבנייה לרבות הועדות, היתרים, אישורים וכו'. פקודה זו לא הרחיבה ופירטה אף התייחסות באשר לצורת הבנייה בכל הנוגע לרעידות אדמה.
1965-1975-בשנה זו, הוחלפה הפקודה המנדטורית ובוטלה ברובה לטובת "חוק תכנון ובנייה חדש-
1 965" גם חוק זה לא ייחס חשיבות לבנייה מחוזקת מפני רעידות אדמה ועד 1975
השנה בה החוק פג, באופן תיאורטי (ולרוב תוכנית תמ"א 38- תחילה ועד ימינו: כאמור התוכנית אושרה במהלך שנת 2005 אך מאז ועד ימינו עברה התוכנית מספר שינויים וחקיקות מקבילות המשפרות את התוכנית. תיקון מס – 2007: הרחבות בנוגע לאישורי בנייה על בנייה נוספת מעבר למקובל בחוק, הורחבה תחולת התכנית 8
8
8
8
8
*** תיקון מס 2- 2009: עיקרי תיקון זה הוא אישור בחוק בדבר הריסת בניין ובנייתו מחדש, ביטול סמכות פטור מתמ"א 38 שניתנה 8
8
8
8
8
****), בקומות ובאגפים. תיקון מס 3 2013: הרחבת תוספות הבנייה להיקף מרבי  של 2.5 קומות מרחיב התיקון את מעגל הבניינים הכדאיים כלכלית 8
8
8
8
8
8
* בנוסף לתיקונים בתוכנית תמ"א 38 נעשו שינויים נוספים ע"י חקיקה משלימה לתמ"א 38 להלן השינויים:
חוק המקרקעין (חיזוק בתים משותפים מפני רעידות אדמה), התשס"ח 8 – קובע הוראות מקלות לעניין הרוב הדרוש 8
8
8
8
8
** חוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה) (תיקון מס' 62-הוראת שעה), התשס"ח – מעניק פטור מתשלום מס שבח 8
8
8
8
8
** חוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה) (תיקון מס' 74), התשע"ב–2012 – מעניק פטור ממס 8
8
8
8
8
8
* בדרך של הריסה .
חוק התכנון והבניה (תיקון מסי 96), התשע"א 2011 – קובע פטור מהיטל השבחה.
חוק התכנון והבניה (תיקון מסי 97), התשע"ב 2012 – קובע הוראות בעניין אי התניית היתר בניה לחיזוק מבנה בהתקנת מקומות חניה נוספים, אם לא ניתן להתקינם בתחום הנכס, ומאפשר חיוב מבקש ההיתר בהשתתפות בהתקנת מקומות חניה בחניון ציבורי על התוכנית:
תמ"א
3 8 הינה תוכנית מבוססת תמריצים אך טרם יעשו זאת על המבקשים לקבל את האישורים המתאימים ממהנדס העירייה שיאשר במידת הצורך כי המבנה אכן דרוש שיפוץ וכי תוכנית החיזוק אכן תטיב עם המבנה ויעמוד בתקן הבנייה הישראלי המקובל (ת"י 413). תוכנית תמ"א 38 מציעה מספר פתרונות לחיזוק המבנה: ·         חיזוק 8
8
8
*** תוספות בנייה8
8
* ·         חיזוק 8
8
8
** בנייה- 8
8
8
·         טיפול בבניין 8
8
8
*** מפולשת (על עמודים)- סוג ז8
8
8
8
**** ותיחשב כקומה למגורים.
·         שיפור רמת 8
8
8
*** המחוזקים- תוספות ממ"דים ·         הריסת מבנה ובנייתו מחדש- כאשר המבנה אינו 8
8
8
8
הבנייה המקובלות.
·         מתן זכויות 8
8
8
בנייה נוספת במגרש אחר. הקדמה:
בפרק זה אבחן את השאלה שעלתה בראשית העבודה וכן את השערת המחקר. העלה טיעונים המבוססים על עובדות וכן נתונים אמפרים מהשטח שמתועדים במקורות השונים ואשווה אותם לניתוחי כשלי המשילות השונים שעלו בפרק התיאורטי. כשלי משילות בהפקרת הפריפריה כשלים אלו, שעולים מתוך תוכנית תמ"א 38 יוצרים כשל שוק בהפקרת הפריפריה, כשל שוק שיוביל למספר הרוגים רב יותר בפריפריה רק מהסיבה של "כדאיות כלכלית".
באחד מהדיונים המכריעים של המועצה הארצית לממשלה שבה החליטו על אישור התוכנית אמר מנהל התכנון דאז, שמאי אסיף:
" המלצות וועדת המנכ"לים אושרו כאמור בשנת 2006, אך הממשלה החליטה "נוכח היקפי המשאבים הנדרשים ליישום "גישה של מדינה": לצורך המחשה ארצה להציג נותנים באשר להקצאת תקציבים של המדינה לחיזוק מבנים ציבוריים לסיכום של כל הכתוב עד כה ניתן לראות באופן ממשי את כשלי המשילות הנובעים מתוכנית תמ"א 38. כשלי משילות שידועים לכל אך עדיין לא נעשה דבר בנושא. לשם כך אנתח את כשלי  משילות אלו מכמה היבטים שעלו מכתב חוקרים בנושא: שיטת הממשל: ניתן לגשת לראשית התהליך בו ניתן להפנות אצבע מאשימה על היות צורת המשטר הוא חלק מהבעיה ולכן קשה 8
8
8
8
8
8
8
8
הפריפריה ניתן לראות באי חיזוק המבנים בבעלות ממשלתית כמו בתי חולים ומשרדים.
הממשלה אכן החליטה לחזק מבנים אלו אך הדבר לא קרה למרות המלצות 8
8
8
8
8
8
8
8
*** ככל הידוע עד כה, חוזקו מבני ציבור בודדים.  כשלי משילות סביב חלוקת העושר הלאומי:
גם ע"פ ניתוחו של אריאן קיימים 8
8
8
8
8
8
8
**הממשלה דנה בכך והחליטו לדחות את הדיון למועד מאוחר יותר אך הדבר לא נעשה. בכך החליטה הממשלה להחליט שלא להחליט. זהו כשל משליות. מאמרה של דר' שנקר- שנקר- שרק 8
8
8
8
8
8
8
**מקרה זה המשטר החוזי מפקיר שוב את האזרח בפני גורמים שלישיים. (קבלנים- יזמים) האקטיביזם השיפוטי, בהמשך 8
8
8
8
8
8
***מי של דייר סרבן ברחוב סירקין בגבעתיים חויב הדייר לקבל את תמ"א וגם לשלם פיצויים לדיירים.  לסיכום:
תוכנית תמ"א 38 הינה ללא 8
8
8
8
8
8
8
8
8
8
**ינו עוד כשל שוק שיכול לגרום לעוד 1000 מובטלים אלא כשל שוק שעלול להוביל לאלפי ומאות אלפי הרוגים ולקדם נושא כי אסור לשכוח שרעידת אדמה יכולה להתרחש בכל דקה ללא התרעה מוקדמת.
1 .       אריאן, ע. (2008). מה בין אידיאולוגיה לפרקטיקה פוליטית", זובידה, ה. ומקלברג, ד. (עורכים). המערכת הפוליטית הישראלית: בין משילות לקריסה. הוצאת האגודה הישראלית למדע המדינה והמרכז הישראלי להעצמת האזרח
2 .       אוהד
3 .       ברק – אר
4 .       הני זובידה 5.       .
6 .       זמיר, יצחק.. 7.       כסיף, ארז. ועל שיטת הבחירות הישראלית למדע. 2008.
8 .       ). תל-אביב.
9.       מדיני, א. הישראלית למדע. 2008.

1 0.   מילוסלבסקי, גיא..