תכניות"מרווחה לעבודה" בארץ ובעולם ניתוח כלכלי-חברתי מוגש במסגרת הסמינר כלכלה ציבורית וכלכלה פוליטית החוג לכלכלה תוכן העניינים

1 . מבוא.. 3
2 . שיטת חלוקת טובין צודקת-דיון ערכי. 5
3 . מקורות התפיסה של עבודה כערך עליון ומיסודה.. 7
4 . תכניות "מרווחה לעבודה"-סקירת ספרות.. 8
4 .1   כללי. 8
4 .2   מטרותיהן של תכניות "מרווחה לעבודה". 8
4 .3   מרכיבי היסוד של תוכניות "מרווחה לעבודה". 9
4 .4   תכניות "מרווחה לעבודה"- המודל הכלכלי. 11
5. תכניות "מרווחה לעבודה" בעולם- סקירה וממצאים.. 20 5.1   מדיניות "מרווחה לעבודה" בארצות הברית מאז שנות ה-80. 20 5.1.1                                                    התפתחות החקיקה בנושא "מרווחה לעבודה" בארה"ב.. 20 5.1.2                                                                           מאפייני תכנית ה-TANF"" ומשמעותה.. 21
5.1.3                                                                 ממצאים עיקריים ביחס לתכניות ה-"TANF". 22
5.2   מדיניות "מרווחה לעבודה" בבריטניה..
5 5.2.1                                                                                          הרקע המדיני למודל הבריטי.
5 5.2.2                                                                            מאפייני תכנית "הניו-דיל" ומשמעותה..
5 5.2.3                        התכנית להורים יחידים (New Deal for Lone Parents, NDLP)- הרחבה.. 26
5.2.4                                                                  ממצאים עיקריים ביחס לתוכניות "הניו-דיל". 26
5.3   מדיניות "מרווחה לעבודה" בהולנד.. 28
5.3.1                                                                                                               הרקע לתכנית.. 28
5.3.2                                                                                          מאפייני התוכנית ומשמעותה.. 28
5.3.3                                                                      ממצאים עיקריים ביחס לתכנית ההולנדית.. 29
6 . מדיניות "מרווחה לעבודה" בישראל. 30
6 .1   מבוא.. 30
6 .2   התפתחות החקיקה בנושא "מרווחה לעבודה" בישראל. 30
6 .3   גמלת הבטחת הכנסה- הרחבה.. 31
6 .4   נתונים על שוק העבודה בישראל. 34
6 .5   גמלאות הבטחת הכנסה ומלכודת העוני:
הניסיון הישראלי. 35
6 .6   עיקרי תוכנית מהל"ב- תכנית ה"מרווחה לעבודה" הישראלית.. 37
6 .6.1                                                                                                           התכנית האישית.. 38
6 .6.2                                                                                                  שירותים תומכי עבודה.. 38
6 .6.3                                                                                         מערך התמריצים למשתתפים.. 39
6 .6.4                                                                                                              המודל הכלכלי. 39
6 .6.5                                                                                           ניתוח ממצאי תכנית מהל"ב.. 39
6 .7   המלצות וועדת דינור- לידתה של תכנית "אורות לתעסוקה". 43
7. סיכום ומסקנות.. 44
8 . ביבליוגרפיה.. 47

1 .      מבוא
שניים מן הרעיונות המרכזיים שעמדו בבסיס הקמת מדינת הרווחה המודרנית היו החתירה לתעסוקה מלאה והבטחת הכנסה בסיסית לאזרחים. שתי מטרות אלה, הנתפסות כיום כמנוגדות זו לזו, נחשבו בעבר כתואמות במידה רבה. תכליתה של החתירה לתעסוקה מלאה הייתה לאפשר לאזרחים לעבוד ולקיים עצמם באופן בלתי תלוי ובאותה עת לתרום לחברה שהם חיים בה. הסדרי הבטחת ההכנסה נועדו לספק רמת חיים הולמת לאותם אזרחים מעטים, שבגלל סיבות שאינן תלויות בהם, כמו נכות, מחלה, או אבטלה, אינם יכולים לעבוד באופן זמני או קבוע. אם כן, חשיבותה הרבה של התעסוקה המלאה לא נבעה רק מעצם היותה ערך חשוב בפני עצמו, כי אם כתנאי חיוני למימוש המדיניות של הבטחת הכנסה לאותו מיעוט שאינו יכול לעבוד, שכן מצב של תעסוקה מלאה מאפשר למדינה גיוס משאבים נרחב שיוכל לממן, בין השאר, את תשלומי הבטחת ההכנסה לאזרחים שאינם מועסקים.
   בבסיס רעיונות אלו מובלעת ההנחה לפיה הסכנה של הפסקת העבודה כתוצאה מאבטלה, דהיינו בלי שהדבר תלוי במעשיו של או ברצונו של הפרט הבודד, היא אחד הסיכונים מאופיו של השוק החופשי. היות שהשוק החופשי אינו יכול להבטיח הגנה מפני סכנת פיטורים, וגם אינו מסוגל לבטח עובדים באופן יעיל נגד סכנה זו, משימה זו מוטלת על הכלל. מערכות ביטחון סוציאלי מהוות מקור עיקרי להספקת המשאבים הללו.    עם תחילת שנות ה-70 החלה להתערער התפיסה בדבר ההלימה בין שתי מטרותיה של מדינת הרווחה. את תהליך ההיפרדות ניתן לייחס לשני תהליכים עיקריים: ראשית, מיתון כלכלי חריף פקד את מרבית מדינות הרווחה והביא לגידול באבטלה. במקביל לגידול זה התרחשו במדינות הרווחה שינויים דמוגראפיים וחברתיים שונים שבעקבותיהם גדל מספר הזקנים והתרבו אוכלוסיות נוספות כמו משפחות חד-הוריות, שנזקקו לסיוע ממשלתי. תהליכים כלכליים, דמוגראפיים וחברתיים אלה הביאו מצד אחד לעלייה תלולה בתשלומי ההעברה, ומצד שני הקשו על המדינות לממן את  ההוצאה הגוברת על הבטחת הכנסה. בד בבד החלו להתפתח במדינות השונות גישות ניאו-ליברליות שביקרו בחריפות את התערבות הממשלה בשוק החופשי ובתחום הרווחה, תוך כדי הטלת ספק בתרומתה.    שינויים אלו העלו על סדר היום הציבורי את השאלה, האם על המדינה להמשיך ולהיות אחראית למימון תשלומי הבטחת הכנסה למובטלים, למשפחות חד-הוריות ולאוכלוסיות נוספות, או שמא עליה לנקוט צעדים כלשהם כדי להביא לשילובם של מקבלי סיוע רבים ככל האפשר בשוק העבודה. ואכן בשנות ה-80, ובעיקר בשנות ה-90, התגברה במרבית מדינות הרווחה המגמה לנקוט מדיניות המיועדת להביא לירידה ממשית במספר מקבלי הבטחת הכנסה מן המדינה באמצעות שילובם בעבודה. יעד התעסוקה רכש לעצמו אפוא מעמד דומיננטי ודחק לשוליים את היעד של מתן רשת ביטחון כלכלית לאלה שאינם עובדים.
      ההתנגדות התפיסתית למערכות הבטחת הכנסה נובעת מטעמים שונים: החוגים השמרניים מתנגדים לתשלומים אלה משום שלדעתם הם מחלישים את ההנעה לעבודה בקרב האוכלוסייה הנזקקת ומגבירים את התלות שלה בקבלת עזרה וסעד מקופת הכלל. החוגים הליברלים, על אף שהם מביעים בדרך כלל אהדה לקבוצות האוכלוסייה הנזקקות, גם הם אינם שבעי רצון מהגידול במספר הנתמכים. הם רואים בכך כישלון של המדיניות הממשלתית הננקטת במטרה לטפל בבעיית האבטלה והעוני. התנגדות זו רווחת בצורה זו או אחרת בקרב כלל האזרחים, בעיקר עקב הדימוי הסטריאוטיפי שדבק בקבוצת הנתמכים.
הנתמכים נתפסים כאנשים שנכשלו איכשהו באופן אישי בתפקוד החברתי שלהם וביכולתם לעמוד במשימה לדאוג לעצמם, דבר שמצופה מכל אדם בחברתנו. בנוסף לכך, אנשים רבים רואים במובטלים ככאלה שנוטים לנצל לרעה פרצות שונות בחוק ביטוח אבטלה על מנת לשהות זמן רב ככל האפשר מחוץ לשוק העבודה ולהתקיים מדמי אבטלה. בסיס תיאורטי ואמפירי מוצק יותר יש לטענה אחרת אשר מסבירה את הגישה השלילית הרווחת כלפי המובטלים. גישה זו מדגישה את קיומה של "מלכודת אבטלה" ורואה בגמלאות נדיבות ובתנאים ליברליים לכאורה של הבטחת הכנסה גורמים התורמים לחוסר נכונותם של מובטלים לשוב לשוק העבודה, וכתוצאה מכך- גם לשיעור גבוה של מובטלים במשק.    בעבודה זו אציג ואבחן את המדיניות המיועדת לשילוב מובטלים ונזקקים אחרים במעגל העבודה (להלן: תוכניות "מרווחה לעבודה") על מאפייניה השונים תוך כדי התייחסות לסוגיות מעטפת רלוונטיות. את העבודה אפתח  בדיון ערכי על חלוקת טובין צודקת בחברה המודרנית- בפרק זה אציג את המודל התיאורטי לחלוקת משאבים צודקת של הפילוסוף האמריקאי ג'ון רולס. בפרק השני אסביר מהן מקורות התפיסה של עבודה כערך עליון, כיצד נדחקו המובטלים לשולי החברה ומדוע נתפסת האבטלה כסטייה. בפרק השלישי אשטח את הידע התיאורטי הכלכלי- חברתי הקיים בספרות המחקר באשר למדיניות ה"מרווחה לעבודה", פרק זה יכלול הצגה מקיפה של המודלים הכלכליים העוסקים בהשפעה השלילית של תכניות הבטחת ההכנסה על היצע העבודה של הפרטים וסוגי המדיניות העיקריים להפחתת התמריץ השלילי ליציאה לעבודה. בפרק הרביעי אסקור תוכניות "מרווחה לעבודה" בעולם, אעמוד על המאפיינים המשותפים להן, אציג טיעונים בעד ונגד, ואבחן את תוצאותיהן. בפרק החמישי אתרכז בישראל ואבחן את תכנית הפיילוט "מהבטחת הכנסה לתעסוקה בטוחה" (להלן: מהל"ב) ואת תכנית ההמשך "אורות לתעסוקה". בפרק השישי והאחרון אסכם ואציין מסקנות עיקריות.