בס"ד הפקולטה למשפטים המשבר ברשויות המקומיות "לאזרח…
הממוצע, האפשרות לבריאות, אושר והתקדמות למימוש האידיאל היווני העתיק בדבר 'הטוב הנפלא' תלויה ברשות המקומית בה הוא תושב, יותר מאשר כל גורם אחר בסביבתו" (Grahm Wallas).
פרק א' מבוא:
בשנים האחרונות קיים משבר חמור ברשויות המקומיות בישראל. משבר זה נבנה במשך יותר משני עשורים. המשבר משפיע על רוב תושבי מדינת ישראל, אם במישרין ואם בעקיפין. המשבר נובע משילוב של כישלי משילות וכשלי שוק:
כשלי המשילות מתבטאים בחוסר חלוקת עבודה ותקציבים, בהתאמה בין הממשל המרכזי והרשויות המקומיות ובכך שהממשל לא התערב באופן פעיל עד שהרשויות המקומיות הגיעו למשבר חמור זה. בנוסף, ישנה בעיית היישום- דרך הבחירה הישירה לרשות העיר מקנה יותר כח לראש הרשות המקומית ביחס למועצה העירונית ועל כן יש לו יותר שליטה על משאבים. ראש הראשות הינו בעל אינטרסים פוליטיים וינסה באופן מתמיד, בשיטה זו, לרצות את מקורביו.
 כשלי שוק מתבטאים בכך שהרשויות המקומיות התרגלו למצב של גרעון, לא נרתעו שראו שהוא הולך וגדל ושאין מקורות הכנסה עתידיים זמינים. כמו כן, רשויות מקומיות נתלו במשלם הארנונה כאשר בחלקן כמות האבטלה הלכה וגדלה, הרשות עצמה הפסיקה לשלם משכורות לעובדיה ולא היו מספיק תושבים ששילמו ארנונה ומיסים עירוניים, דבר שהביא להתרוקנות הקופה העירונית. המשבר הכספי של הרשויות המקומיות מתבטא בכמה תחומים, ובהם:
1.       יכולת מוגבלת לספק שירותים מוניציפאליים לתושבים.
2.       קושי בתשלום שכר לעובדים.
3.       גידול חד בחובות לספקים, לבנקים ולמוסדות אחרים.
4.        מניעת אשראי בנקאי, בעיות נזילות.
5.       פיגור בתשלום הוצאות שוטפות.
6.       תביעות משפטיות ועיקולים. השפעותיו האמורות של המשבר הולכות ומקשות על תפקודן של הרשויות הללו, מערערות את יציבותן הכלכלית והחברתית ומאיימות על רווחת תושביהן. נוכח המשבר הכספי החמור של הרשויות המקומיות, קיבלה הממשלה בפברואר 2004 החלטה להוביל לפתרון כולל לבעיית הגירעונות ברשויות המקומיות. הפתרון כולל מתווה לגיבוש של תכנית התייעלות ברשויות (להלן – תכנית הבראה), שתכליתה להביא לאיזון תקציבי בפעילותן. להליך התכנון והגיבוש של תכניות ההבראה שותפים נציגי הרשות המקומית ונציגי משרד הפנים. מאז שנת 2001 נקלעו רשויות מקומיות רבות למשבר כלכלי. חומרת הבעיות של הרשויות המקומיות אינה אחידה והיא גדולה במיוחד ביישובים הערביים. חלק מהרשויות המקומיות התקשו בפירעון חובותיהן לספקים, אחרות אף הלינו את שכר עובדיהן תקופה ממושכת, ובמספר גדול למדי של רשויות מקומיות הפקיעה הממשלה את סמכויות הניהול מנבחרי הציבור והעבירה אותן לוועדה קרואה. ממדי המשבר ביישובים הושפעו מכמה גורמים, כמו הירידה בשיעור המימון הממשלתי, עצמתו הפוליטית של ראש העירייה וטיב הניהול.
הממשלה הגדילה את מעורבותה בניהול הרשויות המקומיות בעקבות הגירעונות הגדולים שנוצרו בהן ובגלל הפגיעה בתפקודן. יש לציין כי מידת המעורבות הממשלתית עולה בד בבד עם עומק הבעיות של הרשות המקומית.
מאז שנת 2004 גובשו תכניות הבראה לרשויות מקומיות במצוקה, וחלק מהסיוע הממשלתי הותנה בשיפור הגבייה העצמית של מסים. כן מונו לרשויות רבות חשבים מלווים שתפקידם לפקח על תקינות ההוצאות, ובמספר קטן של רשויות הועברו סמכויות הגבייה של מסי הארנונה לגובים מטעם הממשלה. יצוין שכל מהלכי ההתערבות הממשלתית תרמו לשיפור תפקודן של הרשויות המקומיות, אך במחיר של פגיעה בייצוגיות של התושבים בניהול יישובם. מקורות הכנסה עיקריים של הרשויות המקומיות בישראל
1 . הכנסות עצמיות: כספים העוברים ישירות מן האזרחים והעסקים שבתחומי הרשות המקומית אל קופתה, מן המקורות הבאים:
א. ארנונה: מס המוטל על-פי חוק על כל המחזיקים בנכסים בשטח הרשות. ההכנסות מן הארנונה אינן מיועדות מראש לפעילות מסוימת, והרשות משתמשת בהן למימון פעולות ושירותים לפי ראות עיניה ולתשלום חלקה במימון השירותים הממלכתיים. הרשות מוגבלת בקביעת הארנונה על-ידי טווח תעריפים (מזערי ומרבי) אשר נקבע בחוק ההסדרים במשק.
ב. שימוש בשירותים עירוניים: הכנסות שמקורן בתשלומי אזרחים בעבור שימוש בשירותים כגון: ספרייה עירונית, פעילויות לקשישים, שירותי תרבות וספורט וכדומה.
ג. תקבולים מחוקי עזר, אגרות והיטלים שונים: כגון אגרת מים, ביוב, בעלי חיים וכדומה.
ד. הכנסות מדמי שימוש בנכסי הרשות: כגון שכר דירה, תקבול ממכירת נכס של הרשות ועוד.
2. הכנסות מהשתתפות ממשלתית:כספים המועברים מתקציבי משרדי הממשלה אל הרשויות המקומיות כדי לספק שירותים ממלכתיים הניתנים על-פי חוק, או כמימון כללי:
א. השתתפות משרד הרווחה: על-פי הנוהג, משרד הרווחה מממן כ-75 אחוז מעלותם של שירותי הרווחה, והרשות המקומית נדרשת להשלים
5 אחוז מעלות השירותים. עלות השירותים נקבעת בפועל על-ידי משרד הרווחה אשר מגדיר את כללי הזכאות, מספר המכסות ומחירי העלות במוסדות רווחה. אי לכך ההשתתפות המקומית בפועל גבוהה מ-
5 אחוז.
ב. השתתפות משרד החינוך: ככלל, התשלום בעבור מסגרות החינוך הפורמליות מתבסס על חישוב עלויות תקניות ולא על ההוצאות בפועל. בנוסף, משרד החינוך מתקצב, על-פי קריטריונים ברורים, פעילויות רבות במסגרת החינוך הבלתי-פורמלי (לדוגמה:
ספורט, פעילויות נוער).
ג. השתתפות משרדים אחרים: השתתפויות אלה הן בעלות אופי נקודתי, וכוללות מענקים ממשרד הפנים (למשל, לטובת שירותי כבאות), ממשרד החקלאות, ממשרד הקליטה וכדומה. משקלן של העברות אלה בתקציב הרשות המקומית נמוך יחסית, וקשור בדרך כלל לתכניות התלויות במאפיינים מקומיים ייחודים.
3. מענקים:
א. מענק איזון: סכום המועבר ממשרד הפנים שמטרתו להשלים פערים בין הכנסות הרשות המקומית לבין הוצאותיה, כפי שמחושב על-פי נוסחת ההקצאה שקבע משרד הפנים ("הוצאות נורמטיביות"). מטרת מענק האיזון היא לאפשר לכל הרשויות להעניק לתושביהן שירותים בסיסיים, שאת חלקם הן מחויבות לספק על-פי חוק. כיום, רק 15 מתוך כ-266 רשויות בארץ אינן זקוקות למענק כדי לספק לתושביהן רמת שירותים בסיסית. בספטמבר 2001 אומצו המלצותיה של ועדת גדיש לגבי אופן קביעת ההוצאה המינימלית לרשות. הוועדה המליצה על קיום "רזרבת ניהול" במשרד הפנים לשם פתרון בעיות נקודתיות שנוסחת ההקצאה אינה נותנת להן מענה, וכן על מימוש הדרגתי של ההמלצות (הכוללות גם קיצוץ כללי שנע בין 5-2 אחוזים בגובה המענקים) לאורך שש שנים.
ב. מענקים אחרים: בנוסף למענק האיזון כגון מענק הבירה לעיריית ירושלים.
4. הכנסות אחרות: תרומות, הכנסות מיזמות משותפות עם רשויות אחרות, השתתפויות של מוסדות ציבור.
בחוק ההסדרים במשק ב-1992, בוטל מקור הכנסה של הרשויות המקומיות הידוע בשם "הכנסות מועברות". לפי ההסדר שהיה נהוג עד אז, המדינה העבירה לרשויות המקומיות חלק מן ההכנסות הנובעות ממסים ומאגרות (כגון: מס רכישה, מס שבח מקרקעין) אשר נגבו בעבר הרחוק על-ידי הרשויות המקומיות. עמדת האוצר, שהביאה לביטול מקור הכנסה זה ולהחשבתו כחלק מן המענק הכללי, אינה מקובלת עד היום על נציגי הרשויות המקומיות.
תהליך קביעת התקציב כל ראש רשות חייב/ת על-פי חוק להגיש לממונה על המחוז מטעם משרד הפנים הצעת תקציב שאושרה על-ידי מועצת הרשות ושבנויה על-פי המבנה האחיד והמחייב שנקבע ב-1994, זאת לא יאוחר מחודשיים לפני תחילת שנת התקציב. במקרה של איחור, הרשות מקבלת אישור זמני. דוחות מבקר המדינה מתארים את בעיית הפיקוח התקציבי, המקטינה את יכולת משרד הפנים להשתמש בהליך האישור התקציבי ככלי משמעותי לבקרה ולמדיניות. כדי לאשר תב"ר (תקציב בלתי-רגיל), משרד הפנים בוחן את מצבה הכספי של הרשות ושוקל האם הפעילויות שהרשות מעוניינת לבצען רצויות ואפשריות. גם כאן בעיית הפיקוח מתועדת בדוחות המבקר: אישור בדיעבד של עבודות פיתוח, היעדר מעקב שיטתי אחר הביצוע ואחר איכותו ההנדסית. בנוסף, הרשויות המקומיות מחויבות להגיש דוחות כספיים תקופתיים וכן דוח שנתי. תקציב מאושר הוא מסמך מחייב משפטית וכפוף לחוק יסודות התקציב.
חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, העניק לממשלה – ובמיוחד לשרי האוצר והפנים – סמכויות פיקוח רחבות הכוללות סמכות שלא להעביר כספים מאוצר המדינה אל רשות מקומית גירעונית. סנקציות אפשריות נוספות הן: (1) מינוי חשב מלווה, שיאשר כל פעילות כספית ברשות, (2) מינוי ועדה ממונה על-ידי שר הפנים לאחר פיזור המועצה הנבחרת של הרשות; (3) הטלת חיוב אישי על נושאי משרות בכירות ברשות.
מבט משווה גרמניה: לגרמניה מסורת של שלטון מקומי המעוגנת בחוקה מ-1949. תחת 16 המדינות (Land) המרכיבות את גרמניה קיים דרג מקומי הכולל ערים, רשויות ומחוזות. כל רשות מקומית, בכל דרג, חייבת לפעול כגוף דמוקרטי; למרות שאין דגם אחיד ומחייב, קיים דמיון אדמיניסטרטיבי בפועל. השלטון המקומי בגרמניה נתפס כביטוי דמוקרטי אזרחי, המעודד מעורבות פעילה ומחויב בשקיפות; הרשויות נתפסות כאבני הבסיס של הדמוקרטיה הגרמנית. תחומי האחריות של השלטון המקומי כוללים תשתיות מקומיות (תחבורה, מים, ביוב); אחזקת מוסדות חינוך; הקמה ותחזוקה של מבנים ציבוריים כמו ספריות, בתי חולים, מתקני ספורט ועוד. ערים ומועצות קטנות שייכות למחוז האחראי על אספקת השירותים; ערים גדולות אינן שייכות למחוז. מימון הרשויות המקומיות הוא נושא שנוי במחלוקת ציבורית מתמשכת, לאור ריבוי מצבים של אי-איזון תקציבי. לרשויות המקומיות הסמכות להטיל ולגבות מסים, אגרות והיטלים מקומיים, כמו כן הן גובות תשלום על חלק מן השירותים הניתנים על-ידן. התקבולים אינם מכסים את ההוצאות; לכן, הממשל הפדרלי והמדינות מעבירים לרשויות המקומיות כספים שמקורם במס ההכנסה, וכן חלק ממסי המכירה.
הרשויות המקומיות זכאיות לקבל מענק איזון לפי הסכמי האיזון הנקבעים בכל מדינה. בתמורה לתמיכה הפדרלית והמקומית, הרשויות המקומיות מעבירות אחוז ממס המסחר (trade) המקומי.
במהלך 2003 נערכה בגרמניה רפורמה מקיפה, אשר התייחסה בעקיפין או במישרין גם אל הממשל המקומי: באופן עקיף, ההחלטה להוריד את מדרגות מס ההכנסה תשפיע על הכנסות כל דרגי הממשל באופן ישיר, ב-19 בדצמבר 2003 אושרה רפורמה בתקצוב הרשויות המקומיות, שעיקרה קיצוץ בסכומים שהממשל הפדרלי והמדינות מקבלים ממס המסחר שנגבה על-ידי הרשויות המקומיות.
אנגליה: המנדט הבריטי הוא שהעניק לישראל את ההסדרים השלטוניים המשמשים אותנו עד היום. במערכת האנגלית נערכו שינויים משמעותיים בשנות השבעים, השמונים ובתחילת התשעים, שעיקרם איחוד רשויות קטנות וצמצום רבדים במערכת המוניציפלית הבריטית. במסגרת שינויים נוספים מ-1998, אשר חלקם עוגנו בחקיקה ב-1999 (The Local Government Act ) עודכנו נוסחאות מענקי האיזון ( Revenue support Grants )ושוכללו אמצעי הפיקוח המרכזיים. המערכת המקומית באנגליה אחראית על אספקת שירותים כגון חינוך, רווחה, תחבורה, תכנון, כבאות, תקנות בנייה, ספריות, איסוף פסולת וכדומה. כל רשות מקומית זכאית להטיל מס מקומי על נכסים למגורים. מס על נכסים שאינם למגורים הוא מס ממשלתי, הנגבה על-ידי רשות מקומית מרכזית בכל מחוז לטובת "קופה כללית" המחולקת בהחלטת הממשלה לכלל הרשויות באזור.
שבדיה: גם בשבדיה קיימת מסורת ארוכה של שלטון מקומי. החקיקה הראשונה בעניין זה היא מ-1862. חוק בשם The Local Government Act אשר נכנס לתוקף ב-1992, מגדיר את תפקידי שלושת הרבדים של השלטון המקומי השבדי: הרובד המקומי (Municipality = Kommun ); הרובד האזורי( County council= Landsting ) והרובד המחוזי (Region). תפקידי השלטון המקומי נובעים משני מקורות: (1) מייפוי הכוח הכללי הקבוע בחוק הראשי של השלטון המקומי לפעול בכל עניין שיש בו אינטרס כללי לתושבים (ושאינם בסמכותו של גוף אחר, למשל: תחבורה, מים, ביוב, פנאי ותרבות), (2) תפקידים שהרשות מבצעת כפועל יוצא של חקיקה מחייבת, למשל: מתן שירותי רווחה, חינוך, טיפול בקשישים ובעלי מוגבלויות, תכנון פיזי ועוד.
חוק הרשויות המקומיות מ-1991 הרחיב את הסמכויות ואת האחריות של הרשויות המקומיות, ושם דגש על חשיבותן כגוף שלטוני דמוקרטי. הפיקוח על הרשויות מתבצע על-ידי נציגים נבחרים. הבחירות למועצת הרשות המקומית נערכות ביום הבחירות הכלליות.
מקור ההכנסה העיקרי של הרשויות המקומיות הוא מס על ההכנסה מעבודה ומפנסיה. בעבר גבו הרשויות סוגי מס נוספים. מקור הכנסה נוסף נובע מתשלומי תושבים בעבור שירותים (ההכנסות מסעיף זה עמדו ב-1999 על כ-8.2 אחוזים מסך ההכנסות המקומיות).
כמו כן, הרשויות מקבלות תקצוב ממשלתי משני סוגים:

1 . תקצוב כללי המתחשב בשני קריטריונים: (א) לפי מספר האזרחים ברשות – תקצוב אוניברסלי; (ב) לפי הרכב הגילים של תושבי המקום – תקצוב דיפרנציאלי.
2.
מענק איזון (Equalization System): המנסה לגשר על פערים בעלויות ובשירותים בין הרשויות המקומיות. נוסחה חדשה נקבעה ב-1996, ועיקרה העברת כספים מרשויות שבהן ההכנסה החייבת במס היא מעל לממוצע, אל רשויות שבהן ההכנסה המקומית החייבת במס היא מתחת לממוצע.
מחקר הערכה עדכני צופה כי גירעונות הרשויות המקומיות בשבדיה, שהופיעו ב-2003, יהיו תופעה נפוצה לפחות עד 2007, עקב הפרשים בין ההכנסות ממסים לבין עלויות השירותים.
בישראל, מצבן הקשה של הרשויות המקומיות נובע בין היתר מכך שהארנונה שהן גובות אין בה די כדי לגשר על הפער בין השירותים שעל הרשות לתת על-פי החוק ועל-פי הצורך, לבין ההכנסות. בנוסף, הארנונה היא מס תלוי מצב סוציו-אקונומי, דבר העשוי להחריף את מצב השלטון המקומי בעתות האטה ומשבר כלכלי.. נוסחת האיזון הברורה היא חדשה יחסית, ולפניה לא היה קריטריון ברור וידוע לכול לחלוקת כספים. כמו כן, בשנים אלה ממש מתממשות המלצות ועדת גדיש הכוללות קיצוצים בגובה מענקי האיזון. גורם נוסף התורם למצב הוא העיכוב של משרד האוצר בהעברות הכספים שהממשלה מחליטה להעבירם לרשויות המקומיות.
גם במדינות אחרות אנו עדים לגירעונות ברשויות מקומיות עקב הפער בין רמת השירותים לבין ההכנסות. ברוב המדינות, הרשויות המקומיות גובות מסים ואחראיות על תחומים רבים; בחלקן אכן השלטון המקומי נתפס כגוף ממשל דמוקרטי מקומי. שכיח גם שראשי השלטון המקומי נבחרים בבחירות אישיות. מן ההשוואה אנו למדים על שימוש ברובד ביניים – חלוקה ברמה גבוהה יותר לאזורים או מחוזות, המסייעת לשלטון המקומי להשיג יתרונות לגודל. במקומות אחרים נפוצה במקום האזור, או יחד עמו, החלופה של התאגדויות למתן שירותים ספציפיים.
פרק ב' רקע תאורטי:
המשבר ברשויות המקומיות- תיאור מצב מצבן הכספי של הרשויות המקומיות מתאפיין במשברים חוזרים ונשנים, הבאים לידי ביטוי בפגיעה בשירות שהן נותנות לתושבים.
המשברים התכופים שהתגלעו במהלך השנים אילצו את הממשלה למצוא פתרונות למצב הבעייתי והניעו אותה לכסות את גירעונותיהן של הרשויות. תוכניות ההבראה החוזרות והנשנות לחילוץ הרשויות המקומיות מהתמוטטות כספית היו לנטל המכביד על ניהול הגירעון הממשלתי. בשנת 1994, לאחר הגשת המלצות הוועדה לקביעת קריטריונים להקצאת מענק האיזון לרשויות המקומיות (ועדת-סוארי), הקציבה הממשלה לרשויות המקומיות סכומי כסף רבים.
תוכניות ההבראה שהופעלו בהסכמה עם הרשויות המקומיות מאז שנת 1997 הביאו לייצוב מצבן הכספי של חלק מהן, וזאת בעיקר בזכות צמצום ההוצאות ברשויות אלה, ואולם בשנים האחרונות יותר ויותר רשויות מקומיות פועלות ברמת הוצאות שמעבר להכנסותיהן.
משבר כספי חמור קיים היום ברשויות המקומיות בישראל (בן אליא נחום, 1999). הממשלה חייבת שכר לכ-15 אלף עובדים אשר חלקם לא קיבלו שכר כמספר חדשים וחלקם גוררים הלנות שכר של תקופות מוקדמות אף יותר. הממשלה טוענת שהיא מוכנה לשלם שכר של עובדים ברשויות שייכנסו לתוכנית הבראה (גולדשטיין ואפרתי, 2004).
ביום 22.9.04, נסתיימה שביתה כללית במשק. עמיר פרץ, ראש ההסתדרות, הכריז על שביתה כללית בתביעה לתשלום שכר לעובדי הרשויות המקומיות. השביתה, ארכה יום אחד בדיוק והופסקה על ידי בית הדין לעבודה. בית הדין לעבודה החליט כי על ההסתדרות לסיים את השביתה באופן מיידי וכי על האוצר לשלם את השכר לעובדי הרשויות המקומיות. בפועל, עדיין לא ברור מתי יקבלו עובדי הרשויות המקומיות את משכורתם ומה יקרה לזו מעכשיו, כל שנקבע הוא שיוקם מנגנון שתפקידו יהיה לדאוג לפתרון מהיר של המשבר (גולדשטיין ואפרתי, 2004).
ההסתדרות, טוענת כי התוכנית הכלכלית התעלמה מכך שמענקי האיזון מיועדים ברובם לרשויות חלשות, בעוד שהפחתות השכר וההעלאה בשיעורי הארנונה תרמו בעיקר לשיפור מצבן של הרשויות החזקות (ראלי, 2004). מרכז השלטון המקומי מאשים את השלטון המרכזי במצבם של הרשויות המקומיות הנובע לדעתו מהקיצוץ במענקי האיזון בתקציב של שנת 2003 (שם, 2004). על פי המרכז, חל שינוי במצב התקציבי של הרשויות המקומיות בשנים האחרונות. לטענתו, לפני כחמש שנים מחצית מהרשויות התנהלו באיזון תקציבי בעוד שהיום לטענתם, פחות מרבע מהרשויות המקומיות יסיימו את השנה הנוכחית ללא גרעונות (שם, 2004). שר האוצר והממשל המרכזי, טוענים כי המשבר ברשויות נוצר בעיקרו עקב ניהול כושל של הרשויות. לטענתם התרגלו ראשי הערים לגרעונות, לא פעלו בהתאם לתקציב שהיה להם ואף הפכו את המועצה לספקית עבודה למקורבים. המשבר ברשויות המקומיות – ניתוח בן אליא נחום (1998) טוען כי מדיניות מאוזנת ברמה המקומית מושגת בשלושה אופנים:
מדיניות ממשלתית המבטיחה תקצוב נכון לרשויות המקומיות, כיבוד מקומי של נורמות המנהל התקין ונשיאה באחריות על גרעון (נחום,
1 998).
המשבר ברשויות המקומיות הוא תוצאה של כשלי ניהול מקומי ומדיניות ממשלתית (נחום, 1999). למדיניות הממשלה בשנים האחרונות יש תפקיד מרכזי במשבר תקציבי זה (סער, 2004). באמצע שנות השמונים התרחש שינוי מהותי באופן המימון של הרשויות המקומיות. בתקופה זו בוטלו או צומצמו מענקי האיזון לרשויות מקומיות מבוססות, בוטלו העברות לראשי השלטון המקומי של הכנסות ממשלתיות (דוגמת אחוזים מהמיסים) ומשקל ההכנסות של הרשויות המקומיות ירד במידה ניכרת. בתחילה, שינויים אלו הפכו את הרשויות המקומיות לפעילות יותר ועודדו אותן להתאמץ על מנת להגדיל את הכנסותיהן. מדיניות הממשלה אפשרה לרשויות המקומיות להעלות את הארנונה במקביל לקיצוצי מענקי האיזון לרשויות ושכר עובדי הרשויות. שינוי זה הביא לכך שהרשויות המקומיות מתנהלות פחות כרשויות שלטוניות ויותר כתאגידים דינמיים: בחירתם הישירה של ראשי הרשויות הביאה למרכוז השליטה המוניציפלית, להפחתת המעורבות המפלגתית בניהולו, לחיזוק המנגנון המקצועי ולהעצמת תהליכי תכנון ארוכי-טווח.
כחלק מתהליך של מעבר הדרגתי ממימון מדינתי מרכזי למימון עצמי, החלו כלכלתן ומקורות ממונן של הרשויות להיות יותר ויותר מגוונים. בו בזמן, באמצעות יחידות מינהלתיות אוטונומיות כגון עמותות, קרנות וחברות עירוניות תאגדו הרשויות חלק ניכר מפעילותן וחלק אחר הופרט. במקביל הועצמו סמכויות הרשויות בתחומים שהועברו אליהן מהמדינה, בעיקר בחינוך, רווחה ותכנון ובנייה. לכאורה, אפוא, נוצרו תנאים שיאפשרו לרשויות לצמוח כלכלית, אך בפועל רובן נקלעו למשבר (לוי 2004).
שינויים אלו הביאו לגדילת הפערים התקציביים בין הרשויות השונות: נחיתותן התקציבית של הרשויות המקומיות הקטנות גדלה, עקב הוצאות גדולות לנפש ושיעור נמוך של הכנסות. נמצא כי חל גידול משמעותי בפערים בין רשויות מקומיות הנמצאות במרכז הארץ לאלו הנמצאות בשוליים (ההוצאות לנפש גבוהות יותר בפריפריה ובשל כך הוקצאו להן בעבר מענקי איזון גבוהים יותר). המשבר הכספי של הרשויות המקומיות מציב קשיי תפקוד הולכים וגדלים, מערער את יציבותם של ישובים רבים ומאיים על רווחתם של אזרחים רבים מתשבי המדינה (רזין 1998).  המשבר, הוא תוצר של שילוב של כשלי משילות מקומיים המעודדים הוצאות בהעדר מקורות מימון זמינים וכשלי שוק הבאים לביטוי במימון הממשלתי של הרשויות המקומיות (שם, 1999). בשני העשורים האחרונים גדלו ההוצאות של כלל הרשויות המקומיות בכ- 6% לשנה בממוצע רב שנתי. גידול זה נובע בחלקו מסיבות אובייקטיביות (גידול אוכלוסין, הרחבת היקף השרותים) ובחלקו האחר מכשלים בניהול המקומי (נחום, 1998). לשלטון המרכזי אין מדיניות מוניציפלית כוללת. הוא רואה ברשות המקומית גוף הומוגני ועל כן מדיניותו כלפי הרשויות המקומיות אחידה ואינה מתחשבת בצרכים הייחודיים של כל רשות ורשות (שריג, 2004).
בעשור האחרון הפכו הרשויות המקומיות לאחראיות העיקריות לרווחתן של תושבי ישראל, מבחינת השירותים והפיתוח המקומי. הרשויות אימצו מהשלטון המרכזי תחומי אחריות שלא היה ביכולתן לקיים לאורך זמן. בכך, שיחררו למעשה בהדרגה את הממשלה מאחריותה הציבורית כלפי אזרחי המדינה. מכיוון שביזור זה לא תוכנן מראש, לא הוגדרה חלוקת עבודה מסדרת בין הממשל לבין השלטון המקומי, לרבות תכנון מערכת כלכלית אמיתית (שם). כל כשל של רשויות השלטון המרכזי התפרש על ידי הרשויות המקומיות כחובה ללקיחת אחריות ישירה. נטילת האחריות על ידי הרשויות אפשרה למשרדי הממשלה השונים לתת לאלו משימות ללא תקצוב מתוכנן הולם, תופעה שגרמה להיווצרות גרעונות מקומיים.
בנוסף לכך, תקצוב לא הולם של שירותים מסויימים (חינוך,בריאות, שירותי רווחה) הביאו את ראשי השלטון המקומי לתקצבם מהתקציב המקומי במקום מהתקציב הממשלתי (בן אליא, 1999). למעשה, ביזר הממשל המרכזי סמכויות לרשויות המקומיות. ביזור זה הביא לבעיית היישום- למרות שמרבית הסמכויות אכן הועברו לרשויות המקומיות, עדיין נקבעת המדיניות הכללית והכלכלית על ידי הממשלה. הרשויות המקומיות לא היו מסוגלות לקחת אחריות מלאה. ברשויות המקומיות יש פוליטיקאים בעלי אינטרסים אישיים, הבחירה הישירה לראשות העיר הביאה לכך שאינטרסים אישיים ופוליטים יעמדו בראש מעיניהם של ראשי הערים. כך, נוצר מצב שבחלק מהערים רק כעבור מספר שנים נחשף גרעון הרשות (שטרסלר, 2004) . הסדרים כספיים שונים מיידיים הצליחו לדחות את המשבר הכספי המתשך, אך בהעדר מנגנוני אכיפה לא רוסן הגרעון של הרשויות המקומיות (שם,
1 999). משרדי הפנים והאוצר נמנעו במשך שנים מלהתערב ולבלום באופן פעיל את ההתדרדרות הכספית של הרשויות (נחום, 1998). מטרתם היום היא להוביל את הרשויות המקומיות במהירות למשטר של איזון תקציבי תוך ביצוע התאמות מבניות לתקציבם הקיים, מבלי לחרוג ממסגרת התקציב ולהעלות את תמיכתן. הצעות לפתרון המשבר:
במצבי משבר שוק ומשבר מדיניות, קיימים מספר פתרונות שניתן לנקוט. לדעתי, כל פתרון שלא יוצע, חייב להתבסס על חשיבה לטווח ארוך תוך חלוקת עבודה ברורה בין רשויות השלטון המרכזי והרשויות המקומיות. חלוקת עבודה זו חייבת להיות שיוויונית בבסיסה ועם זאת לתת מקום ופיצויים לרשויות אשר נפגעו מכשלי שוק ומדיניות ממשלתית. מתוך חלוקת עבודה זו, יש לגזור גם את חלוקת התקציב.
הממשל המרכזי מחוייב להתערב בפעילות של הרשויות המקומיות הנמצאות במשבר ולנקוט בשני צעדים מקבילים:
·         הסמכה של פקידים זמניים מהממשל הציבורי. תפקידם הראשוני של פקידים אלו יהיה ללוות את הרשות המקומית על מנת שבסוף פרק זמן מסויים תוכל הרשות לתפקד באופן עצמאי ויציב.
בשלב ראשוני יש לדאוג לרווחת הפרט ולשלם לעובדים שלא שולמה להם משכורתם מתקציבי הממשלה. בשלב שני, ייבנו הפקידים תכנית הבראה עם כל רשות מקומית בנפרד לאחר ניתוח שיעשו עם הגורמים האחראים בעיר בהתאם למצב בו היא נמצאת היום. כמו כן, בהתאם להכרותם עם מצב הרשות המקומית ידרשו מהממשל תקציבים לכיסוי חלק מהגרעונות (חלק מתפקידם יהיה לבחון כמה והאם הממשלה צריכה להעביר כסף לרשות עליה מופקדים). בנוסף, יצטרכו פקידים אלו לעצב מערכת חוקים לרשות המקומית על פיהם תפעל לתקופה מוגבלת מרגע שיעזבו. על הפקידים יהיה לדאוג גם לתהליך של יצירת אמון מחודש בין הרשויות המקומיות והממשלה וכן בין עובדי הרשות וראשיה. ·         על הממשל והאוצר יהיה להקים ועדה מתפקדת לנושא הקשר בין הרשויות המקומיות לשלטון המרכזי. על הועדה יהיה לחקור באופן גלובלי את המשבר וכיצד הגיעו אליו. על סמך אלו, תצטרך הועדה לבנות חלוקת עבודה מסודרת בין השלטון המרכזי והשלטון המקומי ובהתאם לכך חלוקת תקציבים ראלית. הועדה תפרסם את ממצאיה בתקווה שהממשל המרכזי והאוצר אכן יפעלו לפיהם. מבחינת השלטון המקומי, ראשי השלטון יצטרכו לפעול ביותר שקיפות על מנת שציבור תושבי הערים יוכל לבחון ולהעריך את פועלם וכן על מנת שלא יווצר מצב כמו שנוצר, בו רק כעבור מספר שנים התגלה המשבר בשל אינטרסים אישיים ופוליטיים של ראשי הערים.
 ראשי השלטון יצטרכו להעסיק רואי חשבון עצמאיים ומקצועיים שלא מסקטור הבוחרים שלהם ומקורביהם על מנת ליצור מנגנון בקרה נוסף על פעילותם התקציבית. א. המימון הממשלתי לרשויות המקומיות. אנו ממליצים להגדיל את מענק האיזון לרמה המתחייבת מנוסחת גדיש. אך יש להתנות חלק מהתוספת בשיפור שיעור הגבייה העצמי של מסי הארנונה. נוסף על כך יש לצמצם את מענק האיזון למועצות אזוריות ולהשתמש במקורות המתפנים להגדלת מענק האיזון לרשויות האחרות.
ב. מימון שירותים ממלכתיים. יש להקצות את התקציב הממשלתי ואת תקציב הרשויות המקומיות ממקורות עצמיים לחינוך על בסיס פרמטרים חברתיים–כלכליים של התלמידים, ברוח המלצות ועדת דברת. בנוסף, ההוצאה הממשלתית למטופל של שירותי הרווחה תהיה אוניברסלית. היא תותנה בהשתתפות הולכת וגדלה של הרשות המקומית בהוצאות הטיפול ככל שהרמה החברתית–כלכלית של היישוב גבוהה יותר. ג. איחוד רשויות מקומיות. את ההחלטה על איחוד רשויות מקומיות יש להותיר לרשויות עצמן, ולא לכפותה. עם זאת יש לבטל את היתרון הניתן ליישובים קטנים בהקצאת מענק האיזון ולהשתמש בסכום שמתפנה להגדלת המשקל של הרמה החברתית–כלכלית של היישוב בחישוב מענק האיזון.
חיזוק היציבות הפוליטית ושיפור היעילות. על מנת לשפר את תפקודן של הרשויות המקומיות מוצע לבחון מחדש את שיטת הבחירות ברשויות המקומיות בדרך שתחזק את מעמדו של ראש העירייה ותצמצם את מידת הפיצול בין המפלגות במועצה. נוסף על כך יש להוריד את הסף למינוי חשב מלווה ברשויות הסובלות מגירעון.
סיכום בדפים אלו ביקשתי להראות כיצד מורכב המשבר ברשויות המקומיות מאחריות משותפת ומכשלי משילות וכשלי שוק הן של השלטון המרכזי ושל השלטון המקומי גם יחד. מתוך ניתוח זה גם הפתרון אשר הצעתי הינו משולב ונמצא בידיהם של שני גורמים אלו ובקשרי הגומלין ביניהם. רק מתוך ראייה הוליסטית מסוג זה, כך אני סבורה, יוכל להימצא פתרון ארוך טווח למשבר הנוכחי, פתרון אשר נוגע לתרבות הניהול והמשילות, הן ברמה המקומית והן בזו הארצית. למותר לציין כי השם אשר מצאו ספקי התקשורת השונים למשבר, אינו הולם את מצב העניינים שהצגתי. השם "המשבר בשלטון המקומי" במהותו מצביע על הרשויות המקומיות כאשמות הבלעדיות למשבר ופותר את הממשלה מכל אחריות. אולי שם נראה כדבר פעוט, אך בכוחו להשפיע אף על הפתרון שימצא.
המשבר הנ"ל צריך לדעתי להקרא משבר ממשלתי ומקומי.
תוכן העניינים

1 .       תמצית                                                                                                                                        3
2 .       מבוא                                                                                                                                          
4
3 .       מצב הרשויות המקומיות בישראל                                                                                            5
3 .1      המשברים ברשויות המקומיות                                                                                             7
3 .2      הרשויות המקומיות פיקוח, בקרה,  מימון                                                                        
1 0
4 .       הבעיות המרכזיות של יחסי השלטון המקומי עם השלטון המרכזי                                      12
4 .1      התשתית החוקית של השלטון המקומי                                                                             13
5.       סקירה היסטורית של הוועדות שפעלו לשיפור מצב השלטון המקומי בישראל                   16
6 .       מבט משווה                                                                                                                             21
7.       הצעות לפתרונות ולרפורמות בשלטון המקומי                                                                     
2 3
8 .       סיכום                                                                                                                                     32
9.       מקורות                                                                                                                                  
3 4